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数字市场反垄断需要监管工具创新

  不久前,中国人民大学法学院未来法治研究院以“我们需要数字市场的新竞争工具吗——欧盟委员会的新竞争工具构想”为主题的讲座。讲座邀请德国曼海姆大学法学院前院长托马斯·费策(Thomas Fetzer)教授与中国学者进行线上学术交流。

  数字经济的诞生与崛起,可能会改变世界经济体系,重塑传统产业发展方向,重构全球产业发展格局,也会给反垄断法的规制带来挑战。反垄断立法与实践如何回应这些挑战,哪些需要改变,哪些其实不会发生变化,需要反垄断理论研究的学术支撑,也需要中外学者进行更深入的探究和更广泛的学术交流。

  此次讲座在通过对欧盟委员会在数字经济背景下拟定的新反垄断监管工具的最新动态以及欧盟立法的最新趋势的介绍,探讨了数字经济背景下互联网平台反垄断规制与监管的可能思路。

  现有反垄断工具无法有效监管数字经济

  主讲人费策教授主要围绕七个议题进行了细致入微的讲解:(1)平台的经济重要性;(2)欧盟针对平台市场的执法案例;(3)德国以及欧洲针对数字经济背景下的现有立法实践;(4)新反垄断监管工具出台的缘由;(5)欧盟委员会拟定的新反垄断监管工具开放的公众咨询平台;(6)新的反垄断监管工具未来的呈现方式:数字市场法案;(7)新反垄断监管工具需要先行评估的几个重要问题。

  费策教授通过介绍电子商务、搜索引擎领域的科技巨头市场份额数据以及欧盟针对互联网平台如微软、谷歌、亚马逊以及苹果的最新执法动态,表明了互联网平台在欧盟市场中的重要经济地位。

  费策教授认为,平台对竞争、消费者隐私以及社会发展将产生深远影响,全球范围内针对高科技公司的严监管趋势是新监管立法出现的重要背景。而数字市场中存在的结构性竞争问题,如高市场集中度、市场倾覆、市场杠杆、市场封锁等导致市场无法正常运作,而现有的反垄断执法工具,如欧盟竞争法无法进行及时、有效的监管,反垄断监管工具亟须创新。单独的行业规制与竞争法实施的合力才可能是适合于数字市场的有效手段。

  费策教授也介绍了德国正在进行中的《反限制竞争法》修订草案中关于跨市场竞争的互联网平台对市场竞争可能产生的重要影响,并对不得自我优待义务、互操作性义务等法律规定进行讨论。

  费策教授还介绍了欧盟关于新反垄断监管工具提案中所针对的两类具体的结构性问题以及未来可能的四种立法选项。欧盟委员会认为结构性竞争风险,尤其是平台具有守门人功能或者强大的市场地位时需要早期的结构性救济,此外也同样适用对非支配地位企业通过反竞争手段获得支配地位的情形。结构性竞争不足主要是系统性市场失灵,由于某些结构性特征,如高市场集中度、高市场准入壁垒、消费者锁定、缺乏数据访问权限以及数据累积等,此外还包括寡头垄断的市场结构,将产生通过算法技术促成的默示合谋。在可能的立法选项上,将允许欧盟委员会针对所有行业中具有市场支配地位的公司施加结构性救济或是行为救济,而无须认定存在违反竞争法的行为。但是上述措施都将仅仅适用于某些数字市场或是数字驱动型市场。

  此外,费策教授还介绍了欧盟可能的数字市场法案将通过具有守门人功能的平台实施事前监管以及效仿英国CMA的市场调查制度来确定结构性问题。

  费策教授最后针对欧盟的新反垄断监管工具提出一些需要探讨的问题:数字市场的范畴是什么?新的监管工具如何一方面保证速度的同时确保审查与正当程序?如何在动态效率和静态效率之间建立平衡?

  网络效应是平台治理的关键着眼点

  北京大学法学院邓峰教授认为,欧盟委员会的立法程序还在继续,目前还在公众咨询阶段,后续的草案、建议稿都还没有发布,欧盟更具体的结果还有待观察。

  数字市场的竞争立法关乎全球所有反垄断辖区,中国也有相关的立法计划,并很可能跟随欧盟的脚步对数字市场进行特别的立法关注。不过,中国的数字市场竞争工具很可能和欧盟的数字市场竞争工具完全不同。当然,两者都是为了解决自身市场的一些问题,因此,理念方面或许是相同的。

  除了法学研究者关注数字市场的竞争问题,经济学家也非常关注,大多数经济学家认为,网络效应是平台经济最大的特点,也是平台治理的关键着眼点。对于数字市场而言,网络效应使平台越来越大,市场力量越来越强,使得市场效率低下、竞争状况恶化,但是,目前的反垄断法缺少结构性救济措施。美国经济学界普遍认同的杠杆理论对反垄断政策和财政政策都很重要。

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